祁玲玲:制度主義視角下總統制與腐敗的內在關聯

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祁玲玲:制度主義視角下總統制與腐敗的內在關聯

關於腐敗問題的實證研究幾乎形成了橫跨社會科學各領域最廣泛的研究成果,無論是討論腐敗的嚴重後果抑或挖掘腐敗的成因,腐敗研究作爲學術問題一直炙手可熱,並與學術界相關理論、研究路徑的興衰相連,呈現出了腐敗這一特殊現象極爲複雜的學術和現實面向。在政治學研究領域內,伴隨着20世紀80年代以來制度主義的盛行出現了一脈非常有趣的研究路向,亦即從制度設計層面挖掘腐敗的根源,這其中最爲重要的討論就是關於總統制與腐敗之間的關係。

總統制的制度設計存在較多爭議

1990年林茨在《民主期刊》(Journal of Democracy)的第一期上發表了一篇題爲“總統制的危害”的文章,就此挑起了比較政治學界關於總統制優劣的制度主義之爭。此後,不僅是舒格特就林茨的文章中提及的總統制在“雙重合法性”“固定任期”以及選舉中的“零和博弈”的缺陷進行迴應,更重要的是,就此展開了一系列關於總統制的制度性後果的學術探究。學者們一方面挖掘總統制特有的制度設計中腐敗問題與民主的穩定性、預算的平衡、經濟投票等其他要素之間究竟有怎樣的關係;另一方面,則挖掘總統制的制度設計與腐敗問題之間究竟有怎樣的關係,而這將腐敗問題研究推向了制度主義研究範疇。

從早先大量研究成果中我們得知,關於腐敗的研究大多集中在社會、歷史、經濟、政策、文化、國際等因素上,而在對制度性因素深入挖掘進程中,學者們重點考察了民主與非民主的區別,並很快意識到,民主制度的內部設計會直接影響到腐敗的發生,而這些制度內部設計首先影響的是,執行總統制的國家的行政體系和相對應的選舉制度。當我們從現實中歸納出總統制國家執行總統制的經驗時會思考,從理論上總統制究竟如何影響腐敗的發生,以及總統制究竟如何與其他制度性因素交互產生影響這類的問題。但隨之而來還會聯想到諸如“是否總統制中高頻率的腐敗發生”這樣的問題,而這些問題又是研究“總統制的危害”的另一路向,當前在這一研究層級上學術界仍存有相當爭議。

由“總統制的危害”而引發的制度主義向度的考察,涉及的具體問題十分複雜,因此在理論和制度層面釐清總統制是否會引發腐敗、引發怎樣的腐敗、與腐敗究竟有怎樣的內在聯繫等問題,就成爲現實和制度設計以及制度執行過程中共同作用且面對的難題。

“總統制”變量呈現與腐敗水平的正向相關關係

儘管對總統制的界定學術界並沒有完全形成的共識,但典型的總統制一般被理解爲,立法機構與行政機構由選民分別直接選舉產生、行政首腦無需對立法機構負責的體制。因此,與典型的議會制中議行合一的機制不同, 議會制的行政首腦需要通過議會選舉中的多數黨(或聯盟)形成,而總統制中不僅存有行政和立法機構的分立,同時行政首腦,也就是總統,在法理上直接向選民負責。

這樣的制度性差別究竟與腐敗有怎樣的關聯呢?在學術界,至少有兩種不同的見解。早先,派森和他的同事們在考察總統制與政府規模的理論模型中認爲,總統制在兩個維度上存在優勢可以抑制腐敗。第一,在總統制中,有效的決策權分立於不同的決策者之間,因爲他們分別向各自的選民負責,就此形成了權力的制衡,可以防止政客之間的利益合謀。這是我們耳熟能詳的關於總統制中不同機構權力互相制衡的理論,避免了絕對的權力,進而減少了腐敗。第二,因爲總統無需尋求議會多數信任投票來維繫權力,因此在立法機構中形成穩定聯盟的動因大爲減少,動議權就此無需大多集中在內閣及其主要政黨/政客手中,政客們在立法機構中非穩定的聯盟中利益合謀的可能性也大爲減弱。因此,在派森的理論模型中,總統制的制度架構更加鼓勵不同權力機構以及政客之間的競爭而非合謀,這是有助於減少腐敗的形成的。他們同時提供了一些相對簡單的數據檢驗,印證了模型中總統制抑制腐敗的可能優越性。

然而,在派森之後的絕大多數相關研究卻展示了總統制在腐敗問題上可能的“危害”。在一系列關於制度主義腐敗的實證研究中,幾乎所有數據模型中的“總統制”變量都呈現出與腐敗水平的正向相關關係。如此一致的實證研究基本肯定了一條基本的結論,即在其他經濟、社會、歷史等條件都基本相當的情況下,總統制比議會制民主更容易產生腐敗。不過,令人困擾的是,指向一致的實證結論背後的理論機制卻呈現出困境,對於究竟緣何總統制會與更高水平的腐敗相連,仍然莫衷一是。

腐敗的滋生同制度結構與制度性條件有關

目前來看,一般有兩條理論路徑用來闡釋總統制如何滋生腐敗:總統制制度結構本身以及總統制與其他制度性條件的交互作用。

首先,不同於派森模型分析的總統制中權力在立法機構以及機構之間的分散帶來積極效應,有學者認爲這樣的權力分散有可能同樣產生不良後果,弱化政黨領導人的權力的同時卻強化了那些“後座議員”(Backbencher)的權力。因此,總統制從這一意義上指向了一個比議會制更加“碎化”的政治體系,資源分配的決策權實際上被打散在極爲廣泛的半獨立的政客當中,從而有可能產生更高概率的尋租可能。如果說,權力在不同機制之間分立與制衡有助於決策過程中的信息公開透明的話,絕大部分的腐敗卻被認爲發生在非選舉產生的官僚中,這是正式的西方憲政體制設計無法企及的領域。

而實際上諸多的研究表明,普遍意義上總統制的權力制衡,並沒有像美國模式的運作機制那樣相對成熟地發生,在絕大多數第三波民主化浪潮衝擊下形成的總統制民主國家中,立法機構相對於總統權力來說,總統更爲強勢,現實政治運行中實質意義上的權力制衡並沒有發生。在此情形下,權力分立反而阻礙了立法機構對於行政部門尤其是對總統本身的監督,這不僅爲擁有廣泛權力的總統不斷濫用權力提供了空間,而且制度性設計中的“固定週期”,也使得這一效應在總統臨近任期結束時會越發嚴重,從而引發大量總統自身腐敗的事件。這實際上也印證了我們的理論直覺,最近若干年來因腐敗被起訴進而鋃鐺入獄的總統和前總統們一直沒有離開過公衆的視野。

其次,相關研究表明,總統制的制度設計與其他制度存在着影響腐敗的交互效應。這其中,最有影響的是關於選舉制度與總統制之間的關係。以“投票的個人化”(The Personal Vote)爲切入點,當選舉制度的設計傾向於引導競選候選人以“個人化”(而非政黨化)方式展開競選模式時,以競選成功以及再次當選爲目標的政客們的尋租和利益交換更容易發生。而在比例代表制下,政客們的尋租與利益交換髮生概率,比非多數制選舉制度下要高,並存在與選區規模(District Magnitude)的交互效應,開放名單(Open-list PR)與大規模選區並存時,總統制更容易產生腐敗。與此同時,總統制的設計會放大相同選舉制度條件下的投票個人化效應。在總統制國家的選舉中,行政、立法機構選舉投票相區別的機制,使得總統和議員的訴求產生分離,前者的政策導向主要針對全國大選區,迴應全國性事務,而後者則負責當地選區,迴應當地訴求。代表全國不同選區的競選候選人,在政黨組織不夠有力以及其他個人化選舉因素的催化下,更加容易產生與當地利益集團之間的利益交換,形成更廣泛的尋租現象。

總體來說,到目前爲止,關於總統制與腐敗的研究仍然停留在大約10年前的一波成果,雖然形成了總統制更易腐敗的實證結果,但在詮釋總統制與腐敗之間的因果機制問題上缺乏基本的共識,需要進一步佐證與理論挖掘。

總統制國家間的腐敗存在差異

然而更爲重要的是,目前總統制與腐敗的關係仍然停留在區分總統制與議會制的制度性後果層面,對於普遍存在的總統制國家之間的腐敗水平差異並沒有進行深入的制度性的解釋,也就是說,當總統制作爲一個“定量”而非“變量”時,制度設計內部的差異又是如何影響國家的腐敗水平,需要深入地加以思考。

當我們審視總統制影響國家腐敗水平時,除去考察總統權力不同產生的差別,還有關於鉗制腐敗的制度性理論需要向總統制制度設計內部擴展,即“責任明晰理論”(Clarity of Responsibility)。該理論認爲,在民主的選舉機制下,選民能夠明晰地辨識決策責任者時,能夠幫助選民投票選擇,從而形成對決策者的制約。該理論已經用來解釋議會制中的腐敗問題,以及總統制中的經濟投票問題。但如何將該理論用來解釋總統制國家間的腐敗水平差異,仍然是有待探索的實證性話題。其中,總統制所特有的選舉週期(Electoral Cycle),也就是立法、行政同期(Concurrent Elections)或不同期選舉(Non-concurrent Elections)的制度性後果,是首先需要深度探討的制度性因素。

不同於近30年前“總統制危害”的爭論是在主要施行總統制國家的美洲地區,第三波民主化浪潮如今帶來了一大波非洲、中東歐以及亞洲的總統制國家,這些國家在各個維度上的發展差異已經成爲當下比較制度主義者不可逾越的話題,而這自然囊括對腐敗問題的討論,同時也爲下一步研究總統制與腐敗提供了現實資源。

(本文系教育部人文社科青年基金項目“衡量美國選舉制度的民主性及其侷限研究”(18YJC810007)階段性成果)

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來源:中國社會科學報